Czy można mieć zaufanie do decyzji organów państwa

Jaka akcyza od samochodów osobowych

Rzeczpospolita Polska bierze odpowiedzialność za każde działania swoich organów. Nie chodzi tutaj wyłącznie o aspekt cywilnoprawny, występujący post factum, czyli o odpowiedzialność za szkody wynikające z działania organów władzy publicznej lub poszczególnych urzędników, o której mowa w art. 417 i nast. kodeksu cywilnego. Jeszcze ważniejszy jest sposób prowadzenia postępowania: na pierwszy plan wysuwa się zawsze poręka państwa co do przewidywalności działań jego organów. Innymi słowy, działania tych organów w imieniu państwa mają wzbudzać zaufanie (art. 2 Konstytucji, art. 121 ordynacji podatkowej, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Zasada zaufania do organów władzy publicznej musi w konsekwencji prowadzić do spójności (harmonizacji) działań różnych organów, gdy niezależnie rozstrzygają o istocie tego samego elementu, mimo iż wydają decyzje w innych sprawach.

Owe pryncypialne, abstrakcyjne idee niekiedy mają bardzo bezpośrednie przełożenie na praktykę. W tym artykule skupię się na jednym przykładzie: sprzeczności decyzji rejestracyjnej (starosta) z decyzją określającą podatek akcyzowy lub cło (naczelnik urzędu celnego) w zakresie pojazdów samochodowych. Zasada zaufania zostaje naruszona wtedy, gdy jeden organ rejestruje pojazd, akceptując jego klasyfikację według jednego kodu CN, zaś inny organ opodatkowuje ten sam pojazd, dokonując jego odmiennej klasyfikacji według kodu CN. Takiego stanu rzeczy nie można pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Wynik klasyfikacji nie może bowiem zależeć od sposobu jego wykorzystania przez administrację. Ten sam pojazd nie może być zaakceptowany pod pozycją CN 8704 w postępowaniu rejestracyjnym, zaś pod pozycją CN 8703 przez fiskusa.

Warunki dokonania rejestracji

Stosownie do art. 72 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym starosta rejestruje pojazd pod warunkiem, że otrzyma określone dokumenty, w tym dokument potwierdzający zapłatę akcyzy od samochodu osobowego lub brak takiego obowiązku. Nieotrzymanie stosownego dokumentu powinno skutkować odmową rejestracji pojazdu, chyba że organ uznał prawidłowość klasyfikacji pojazdu przez zainteresowanego, jako pojazdu innego niż osobowy (np. do kodu CN 8704 „Pojazdy silnikowe do transportu towarów”). Niewymaganie stosownego dokumentu oraz brak wyjaśniania zagadnienia wstępnego (w art. 97 ust. 1 pkt 4 i art. 100 kodeksu postępowania administracyjnego) w przedmiocie wymagalności akcyzy przez starostę pozwala przyjąć, że klasyfikuje on ten pojazd jako zasadniczo ciężarowy (CN 8704) lub inny niż osobowy (nie należy tego mylić z klasyfikacją pojazdu na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, której też dokonuje starosta). Zaś to przekonanie, ujawnione w decyzji administracyjnej, może mieć wpływ na decyzje biznesowe strony postępowania rejestracyjnego (np. strona mogłaby odstąpić od umowy albo zbyć pojazd po wyższej cenie, jeśli wiedziałaby, że starosta domaga się dodatkowo dowodu zapłaty akcyzy lub że brak jest takiego obowiązku).

In dubio pro tributario

Działając w pełnym zaufaniu do organów władzy publicznej, strona jest przekonana, że jej klasyfikacja odpowiada również wymogom prawa, w tym prawa podatkowego (ustawy o podatku akcyzowym). Została bowiem pozytywnie zweryfikowana przez organ, który doskonale zna typy pojazdów, a także szczegółowe ich homologacje. Zasada zaufania polega także na tym, że późniejsza klasyfikacja organu podatkowego, który prowadzi postępowanie wymiarowe, nie będzie stała w jawnej opozycji do decyzji starosty. Jest to istotne w szczególności wtedy, gdy strona – patrząc obiektywnie – mogła mieć wątpliwości co do właściwej klasyfikacji pojazdu. Innymi słowy, gdy klasyfikacja określonego samochodu mogła sprawiać uzasadnione wątpliwości interpretacyjne – choćby w sytuacji dotyczącej opodatkowania pick-up’ów – organ podatkowy powinien rozstrzygnąć uzasadnione wątpliwości na korzyść strony, jeśli wcześniej wątpliwości w tym zakresie nie miał starosta.

Poglądy na zasadę

Zasada zaufania do działań organów władzy publicznej znajduje także oparcie w orzecznictwie sądowym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa od dawna traktowana była przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (wyrok z 30 listopada 1988 r., K 1/88).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada zaufania opiera się na „pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych”(wyrok z 14 czerwca 2000 r., P 3/00). Z kolei w innym – niezwykle ważnym orzeczeniu dotyczącym zasady zaufania – Trybunał odniósł się do świadomości strony wynikającej z działań organów administracyjnych i skutków tych działań (wyrok z 17 lipca 2012 r., P 30/11). Sprzeczny z zasadą zaufania jest brak świadomości strony o negatywnych skutkach prawnych działania organu władzy publicznej. Brak informacji od organu postępowania przygotowawczego o wszczęciu postępowania karno-skarbowego in rem, powodującego zawieszenie biegu przedawnienia, narusza prawa podatnika. Działania jednego organu (organu postępowania przygotowawczego) powinny mieć wpływ na zachowanie innego organu (organu postępowania wymiarowego). Tym bardziej przekaz jednego organu (organu właściwego do spraw rejestracji) o braku wymogu przedstawienia dokumentów potwierdzających zapłatę akcyzy od pojazdów powinien mieć wpływ na rezultat działań drugiego organu (organu postępowania wymiarowego w sprawie akcyzy).

W jednym z wystąpień Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, czy wyrok z 29 listopada 2006 r., SK 51/06), w którym podkreśla się, że „w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela. Obywatelpowinien mieć możność układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji.”

W doktrynie uznaje się, że organ administracji nie może umożliwiać stronie podjęcia określonych czynności, a następnie nakładać na nią sankcji za ich dokonanie (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 75 i nast.). Nie sprzyja realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy władzy publicznej (zob.: wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99), stosowanie odmiennych ocen danego stanu faktycznego przez różne organy administracji (zob. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97), czy też zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 895/97), a także odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji (zob. wyrok NSA OZ w Białymstoku z 8 maja 1998 r.,  SA/Bk 655/97).